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界面新闻编辑 | 刘海川
2025年3月5日上午，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕。国务院总理李强作政府工作报告时指出，加强义务教育学校标准化建设，推动义务教育优质均衡发展，扩大高中阶段教育学位供给，逐步推行免费学前教育。
学前教育无疑是教育之路中的重要一环。2025年1月，中共中央、国务院印发了《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》，首次将“探索逐步扩大免费教育范围”纳入国家教育发展战略。2025年6月1日起，《中华人民共和国学前教育法》将正式施行，其中明确提出“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本”。
21世纪教育研究院院长、教育学者熊丙奇告诉界面新闻，此次的政府工作报告回应了多年来大家对实行免费学前教育的一个需求。“早在多年前，就有政协委员和人大代表提出，要把学前教育纳入免费教育，以此减轻家庭的生育、养育、教育负担，甚至还有人大代表曾提到把学前教育纳入义务教育。”
两会代表建议：免费学前教育制度建设可以“三步走”
2025年两会期间，全国人大代表、雅安市教育考试院院长、雨城区第二中学校长庹庆明带来了一份《关于推进免费学前教育纳入国家基本公共教育服务体系的建议》（以下简称《建议》）。庹庆明认为，当前，将学前教育纳入基本公共教育服务体系已具备现实基础，亟须通过制度性安排实现普惠性供给。
庹庆明在《建议》中提出，就实施免费学前教育的基础条件与支撑保障来看，首先，基础设施已实现全域覆盖。经过多年持续投入，我国公办学前教育机构数量有较大增幅，教育硬件设施得到极大改善，截至2023年，全国幼儿园总数达28.92万所，普惠性幼儿园覆盖率87.8%，“县-乡-村”三级学前教育网络基本建成。教育部统计显示，92.6%的幼儿园达到《幼儿园建设标准》（建标175-2016）硬件要求，正走在“幼有全育”的路上，已基本具备实施免费学前教育的硬件条件。
其次，师资供给已形成长效机制。一是幼师培养规模不断扩大，目前，全国已有1200余所高校设置了学前教育专业，本专科招生规模每年超过20万人。二是幼师在职培训力度持续加大，依托“国培计划”建立五年一周期的全员轮训制度，师资水平大幅提升。
实施免费学前教育有何重大意义？庹庆明认为，作为国民教育体系的奠基工程，学前教育不仅关乎千万家庭福祉，更是阻断贫困代际传递、促进社会公平的重要抓手。庹庆明在《建议》中提到，实施免费学前教育有利于促进教育公平，有利于提高学前儿童综合素质和生育率，并且有利于推动学前教育事业发展。
具体而言，庹庆明建议将免费学前教育纳入国家基本公共教育服务体系，列入“十五五”规划重点工程统筹实施。他认为，免费学前教育制度的建设可以分三步走：一是2025年-2027年试点阶段，在长三角、珠三角等发达地区试点实行3年全免费，中部省份在优先保障残疾等特殊学前儿童学前教育免费的基础上试点实施一年或两年学前教育免费。二是2028年-2030年推广阶段，建立学前教育经费中央与地方分档分担机制，将免费学前教育纳入基本公共服务清单。三是2031年-2035年完善阶段，实现3-6岁免费学前教育全覆盖。
难点：地方财政是否支持
多位业内人士都向界面新闻提到，推行免费学前教育的关键是地方政府是否进行财政支持。想要实现免费学前教育，熊丙奇认为需要政府财政实现对于免费学前教育的全覆盖，其中包括加大对公办幼儿园的投入，以及加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度。“还有一种办法就是实行学前教育券制度，比如核算出来一个生均经费，直接把钱给到家长和学生手中，让他们自行选择上公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，从而保证无论他们选择哪一个，都享有同样的国家经费支持。”
庹庆明认为，推行免费学前教育需要关注中西部资金问题，地方财政配套还是有一定困难，可通过加大分担比例的力度来减轻中西部地区的压力。“针对这个问题的解决方式可以考虑，在中央地方分担机制中，中央加大转移支付力度，如中部按6:4比例分担，西部按8:2比例分担。”
熊丙奇介绍，在学前教育上进行财政投入，涉及到地方政府是否可以转变政绩观念，以及是否可以重视展示度较低的学前教育。“很多地方政府更重视高中教育，或者说会大手笔支持高等教育，因此想要办好学前教育，需要政府重新调整教育经费。”
教学质量成隐忧
熊丙奇提到，目前看来，我国学前教育基本已经实现了普及普惠，接下来是要进一步要提高学前教育的质量。“人们普遍担忧，如果学前教育实行免费，会不会影响它的教育质量。”庹庆明也向界面新闻提到，在编师资数量不足，部分公办学前教育机构教师在编率极低。而外聘人员待遇偏低，师资不稳定，影响质量。他认为，国家应尽快制定公办学前教育机构教职工编制标准，并按标准配足配齐。对于外聘人员，提高待遇。
民办幼儿园负责人肖超（化名）提到，民办幼儿园的师资力量并不差，但相比公办幼儿园，教师的流动性更大、更不稳定。“按照规定，普惠性民办幼儿园需要达到‘两教一保’的师资配置，即每个班都对应2名教师和1名保育员，但实际上几乎没有幼儿园可以达到这个标准。如果想做到完全免费，民办非营利性幼儿园在这方面的出路只有依靠政府财政支持。”
“目前，中共中央、国务院未出台公办学前教育机构编制保障的具体规定，地方多以‘师生比’配备编外人员以充实教师队伍，存在教师队伍待遇无保障、队伍不稳定等现象。从基层调研情况来看，部分公办学前教育机构教师在编率极低，成为制约学前教育高质量发展的主要因素。”庹庆明补充。
中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉界面新闻，推行免费学前教育可以算是实现学前教育普惠性的措施之一，后者更为强调财政性经费是否可以均等配置到每一个孩子身上。不过，就目前状况来看，完全实现免费学前教育十分困难。
另外，储朝晖强调，在考虑推行免费学前教育时，也应该考虑良性学前教育生态问题，具体表现为均衡、可持续、多样性。“如果要保持良性生态，就必须存在民办幼儿园。”储朝晖提到，以他曾经考察过的丹麦为例，丹麦没有民办幼儿园的概念，但有私立幼儿园的概念，而私立幼儿园中有75%经费来自政府财政拨款。“适度竞争是必要的，家长们需要有选择的空间。”
储朝晖说，由于各地财政支出不同，幼儿园教育质量的差异性越来越明显。“比如，目前全国只有北京和上海的学前教育经费超过总教育经费的9%。未来发展学前教育理念，尤其是推行免费学前教育，一定要注意这个实际问题。”