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界面新闻编辑 | 刘海川
乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。2025年2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（简称《意见》）正式发布，这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。
在推动基础设施向农村延伸方面，《意见》提出，分类推进城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化建设，有条件的地方可推行农村供水县域统管和专业化管护。实施好新一轮农村公路提升行动，开展农村公路及桥梁隧道风险隐患排查和整治，持续推动“四好农村路”高质量发展。巩固具备条件的乡镇和建制村通客车成果，改善农村水路交通出行条件，推进农村客货邮融合发展。深化快递进村，加强村级寄递物流综合服务站建设。深化县域商业体系建设，支持连锁经营布局县域市场，推动冷链配送和即时零售向乡镇延伸。推动农村消费品以旧换新，完善废旧家电等回收网络。
界面新闻注意到，针对农村基础设施建设的完善与升级工作，国家此前已在多份文件中作出过相关部署。 2022年5月，两办印发的《乡村建设行动实施方案》提出，实施农村道路畅通工作、强化农村防汛抗旱和供水保障、实施乡村清洁能源建设工程等举措。2024年8月，农业农村部发布《关于做好农业农村重大项目谋划储备深化融资对接服务的通知》明确，聚焦高标准农田、乡村建设等农业农村基础设施建设重点领域，做好农业农村重大投融资项目谋划储备。2025年2月，农业农村部再发通知，强调加强乡村基础设施和公共服务体系建设统筹。
“今年一号文件强调要推动基础设施向农村延伸，是将其作为着力推进乡村建设的重要部分。”南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙告诉界面新闻，文件着重提到了该部分，具有一定新意，“它是乡村振兴的底层支撑，有助于破解城乡二元结构，同时也是提振国内内需、促进经济发展的重要举措。”
将“用水短板”放在突出位置
“今年一号文件对于乡村基础设施建设的部署突出了‘补短板’的导向。”农业农村部农研中心研究员张照新向界面新闻表示，往年的一号文件往往把农村道路放在首位，而今年是将解决水的问题放在最为突出的位置。
“从乡村实际状况看，在水电路气等基础设施领域，用水问题成为突出短板。”张照新指出，在中西部地区，即使已经建设自来水设施的地区，也存在供水不稳定、水质质量不达标等问题。
“因此今年1号文件提出要分类推进城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化建设，并要求‘有条件的地方可推行农村供水县域统管和专业化管护’，为改善乡村供水问题提供新的思路。”张照新说。
此前在2021年9月，水利部发布的《全国“十四五”农村供水保障规划》提出：到2025年，全国农村自来水普及率达到88%，提高规模化供水工程服务农村人口的比例；有条件的地区，积极推进城乡供水一体化建设，实现城乡供水统筹发展和规模化发展。
不过，在推进城乡供水一体化进程中， 也浮现出一些亟待解决的问题。水利部农村饮水安全中心处长张汉松在文章《我国城乡供水一体化发展的4大问题与4个对策》中指出，城乡供水一体化建设投资需求大。据初步估计，“十四五”期间需求应该在8000—10000亿左右。但目前部分地方政府还没有将农村供水基础设施建设放在重要位置，投入力度明显不足。
此外，体制机制不顺。张汉松介绍，城市与农村供水工程建设分属住房城乡建设部和水利部管理，部门协调难度大，尤其是在市县层面。
“另外，农村供水规模小、用水量小，水价低，收缴率低，难以吸引社会资金投入；法制建设滞后。长期制约城乡供水一体化发展的深层次问题难以有效解决。”张汉松表示。
对此，他认为应该建立稳定持续投入机制，确保工程建设资金。建议国家和省级加大对城乡供水一体化支持力度。进一步理顺体制机制，推进城乡供水一体化的市县明确由一个主管部门负责工程建设和运行管理。此外，中央层面要通过立法或出台指导意见，明确部门管理职责。结合乡村振兴战略梯次发展布局，有序推进各类村庄的农村供水工程建设和改造。同时要强调，不同的村庄要采取不同的发展模式。最后，建立农村供水合理的水价和财政补贴机制，确保工程长效运行。
界面新闻注意到，多年来，我国多省市陆续加大投入探索城乡供水一体化，模式各异。例如：江苏省从1996年起实施农村改水攻坚工程，在2018年底，全省率先实现了城乡供水一体化；江西“十一五”期间启动建设，由省水投公司负责；2020年7月，河南启动“四化”试点工程，选21个县市试点先行；河北在南水北调受水区借地表水置换推进一体化；福建利用537亿专项债推进全省城乡供水一体化，总投资537亿元；宁夏拟以黄河水为主，辅以泾河水和地下水，依托重点供水工程，前期形成八大供水片区，静态总投资195亿。
与城市相比仍有较大差距
“当前，我国城镇化仍在快速发展，乡村人口持续减少，村庄格局加速演变，这是经济社会发展的客观规律。从1985年至今的40年里，我国自然村数量减少约150万个，行政村数量减少近50万个。”2月24日，中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在国新办举办的新闻发布会上表示，乡村建设不能平均用力。
祝卫东指出，中央一号文件强调，要顺应人口变化趋势，合理确定村庄建设重点和优先序，探索具有地域特色的乡村建设模式。要强化规划引领，有规划乡村建设才有章法，避免乱建违建。
相关数据显示，截止2023年末，全国有96.0%的村通自来水，99.4%的村进村主要道路路面为水泥或柏油（沥青）；98.5%的村村内主要道路路面为水泥或柏油（沥青），全国超过99%的村通宽带互联网。
“虽然，目前我国农村基础设施已有大幅度提升，但与城市相比，仍然存在较大差距。”张照新表示，主要体现部分山区农村交通仍然存在不便、乡村供水稳定性和质量有待提升，物流配送时效性还不够等问题。
钱龙也表示，中国地域广阔，不同区域农村基建水平存在差异。“整体而言，农村基础设施在质量、功能与密度上与城市差距明显。尽管国家多年来通过三农政策投入大量资金，使农村道路、水电等基础设施显著提升，但相比城市仍有较大进步空间。
钱龙进一步分析，“截至2023年底，农村公路等级路比例约为 96.8%，但等级普遍偏低；自来水普及率近90%，但水质达标率相对较低。行政村4G、光纤覆盖率达超过98% （2024年数据），但5G 覆盖率远低于城市。”
郑州轻工业大学政法学院副教授冯华超同样向界面新闻表示，农村与城市在交通设施、水电供应、通信网络以及污水和生活垃圾处理等方面存在较大差距。交通方面，尽管农村公路已实现全覆盖，但部分公路狭窄，难以满足日益增长的交通需求。水电供应方面，城市已接近百分百覆盖，但农村地区仍存在供水设施简陋、水质检测和净化能力不足等问题。此外，农村地区的污水和生活垃圾处理体系尚不完善，容易对环境造成污染。
冯华超关注社会政策和社会治理。他告诉界面新闻，在推动基础设施向农村延伸过程中会遇到诸多难题。其首要难题是，农村地区经济基础薄弱，地方政府财政收入有限，加之基础设施回报周期长、收益不高，难以吸引社会资本参与，导致资金投入短缺。其次，项目规划方面存在不合理之处，缺乏协同导致重复建设和布局分散。再者，农村地区缺乏专业人才和管理经验，导致项目建设质量和后期维护效率较低。此外，重建设轻管护的问题也影响了基础设施的使用效果。最后，发展不平衡也是一大问题，地方财政有限导致基础设施在城乡和区域之间分布不均。
此外，我们还面临着技术适配性的问题。钱龙指出，特别是在山区和高原地区，施工成本极高。例如，在高原地区挖掘隧道，每公里的成本可能是平原地区的三倍。这些地区本就经济落后，财政困难，但建设又势在必行。因此，如何降低成本，确保建成后的技术维护和设备修复，都是我们需要思考的问题。
因地制宜推进建设
“由于不同地区的人口集聚程度存在差异，且基础设施建设的基础条件也各不相同，因此在制定各地的基础设施建设标准和选择建设模式时，必须充分考虑当地的实际情况，做到因地制宜。” 张照新说。
为了平衡推进农村基础设施建设，冯华超也建议各地区要因地制宜进行模式探索。“平原地区适合建设高密度的交通网络和大型设施设备，而山区则因地形复杂、建设成本高，应注重发展可再生能源和生态保护。”
政策方面，应加强精准规划、科技赋能和生态优先。冯华超指出，东部地区要注重提质增效，如加强数字化、智能化建设和能源绿色转型；西部地区则要补短板、实现特色发展，如加强交通建设和五G网络建设等。同时，通过差异化的政策推动基础设施在全国实现均衡发展。在推进过程中，还要注重动员广大农民深度参与，增强农村社会凝聚力。
关于如何让农村基础设施更好地向农村延伸，钱龙则建议应先解决资金问题。正如今年中央一号文件所提及的乡村振兴以及国家特别国债（包括长期特别国债）的发行，这些都是在探索专项债券以及农村经营性资产证券化的新路径。同时，我们各地区也在积极发行基建基金，吸引社会资本投入，创新融资机制，这对于改善基础设施至关重要。
其次，经济成本方面同样需要关注。钱龙指出，在推进基础设施建设时，我们必须严格管控成本，利用技术赋能来降低项目成本，“包括探索和应用最新的技术，特别是绿色能源技术，以降低推进过程中的成本和负面环境效应，实现降本增效。”
“此外，建成后管理维护不容忽视，需纳入议程，要考虑将管护纳入村集体服务清单和本地财政预算，创新管护模式，完善管控系统。”钱龙说。